原创 – 如何加快专项债券支出进度?

引言:

用好政府债券扩大有效投资,是带动消费扩大内需、促就业稳增长的重要举措。2022年3月,《政府工作报告》提出,拟安排地方政府专项债券3.65万亿元;9月7日国务院常务会议明确依法盘活地方2019年以来结存的5000多亿元专项债限额,70%各地留用,30%中央财政统筹分配并向成熟项目多的地区倾斜,各地要在10月底前发行完毕。2022年新增专项债券发行规模预计4.15万亿元,约为2018年的3倍,截止2022年10月12日,新增专项债券已发行35773亿元。提高资金使用效益,“加快项目开工和建设,尽快形成实物工作量”是国务院和财政部对专项债券资金使用的基本要求,并且从2022年1月起,财政部每月将各地专项债券的发行、拨付、支出进度通报省级财政部门,并实施预警,明确将分配新增专项债务限额与各地实际支出进度挂钩。如何加快专项债券支出进度,用足、用好专项债券成为当前地方政府关心的热点问题。

一、支出慢的原因有哪些?

(一) 资金申请阶段

1、项目谋划和论证不足

2、发行前项目成熟度不足

3、项目储备及发行管理体系不完善

(二) 资金使用阶段

1、前期工作启动慢推进慢

2、配套资金不能按时足额到位

3、项目施工进度慢

4、项目建设等发生重大调整

5、计量支付程序复杂

二、解决措施有哪些?

(一)做好预期管理,常态化推进专项债券工作

(二)压实责任分工,细化工作任务多方参与,强化细化项目前期谋划

(三)协同作战,压实各方责任

(四)“奖惩分明”,加强监督管理

三、总评

一、支出慢的原因有哪些?

《财政部关于地方政府专项债券重发行轻管理方面问题的整改情况》及各省2021年度审计报告显示,专项债券使用问题主要集中在支出进度慢以及使用不合规等方面,其中支出进度慢涉及71.4%的省份。按照债券资金的使用过程,地方政府专项债券可以划分为申请阶段、使用阶段和偿还阶段。支出进度慢集中在债券资金使用阶段,表现为难开工、难施工、难结算,根本原因在于资金申请阶段准备工作不充分、项目成熟度低。

根据各地审计报告及多年的专项债券项目操作经验总结专项债券支出慢的原因,具体如下:

(一)资金申请阶段

1、项目谋划和论证不足

部分项目在前期谋划准备时,缺少认真谋划,对项目的可行性论证不足,对于后期可能出现的用地障碍和环评问题缺少与相关部门的沟通,对专项债券资金使用范围理解不准确,对专项债券评审标准握不到位,对项目的融资收益平衡论证不充分,这类项目不仅在资金申请阶段难以通过省级评审,而且在实施阶段,容易出现开工难,建设内容及规划设计频繁调整的问题,使得债券资金不能如期支出,出现“趴账”闲置的情况。

2、发行前项目成熟度不足

项目成熟度是影响专项债券资金支出的重要原因,成熟度高的项目可以迅速形成实物工作量。一个成熟的专项债券项目通常具备以下两个特点:

(1)规划、设计符合实际、符合需求,立足当前、利于长远,项目实施中不发生重大调整,项目推进不存在实质性障碍;

(2)相关手续批复及招投标工作已经完成,项目已具备开工条件。

从实践来看,很多项目在债券发行前成熟度不足,包括用地尚未取得,环评尚未办理,招投标流程甚至尚未启动等多种情况,债券发行后,资金要闲置数月等待项目开工建设。

3、项目储备及发行管理体系不完善

经过数年发展,部分市县已建立专项债券工作常态化推进机制,按照“谋划一批,储备一批,实施一批”思路有条不紊的整体推进,成熟一批,发行一批,避免钱等项目;但也有部分地区专项债券工作尚未形成良性循环,项目储备及发行管理体系尚不完善,项目谋划仓促,项目储备不足,符合条件的发行备选项目少,在此情况下,部分项目超计划安排债券资金的问题时有发生。

(二)资金使用阶段

工程建设包括决策阶段、勘察设计阶段、施工准备阶段、施工阶段、竣工验收阶段和评估阶段。从工程建设的角度看,专项债券难支出主要出现在勘察设计阶段和施工准备阶段,此外配套资金到位情况、支出程序等也是影响债券资金支出的重要原因。

1、前期工作启动慢推进慢

项目环评手续方面,项目环境影响报告书批复、环境影响报告表批复的办理用时均比较长。

项目用地手续方面,土地报征、拆迁安置等环节均需要较长时间,甚至可能出现重大障碍(比如无法与拆迁户达成一致等)而无法按原计划顺利实施的情况,因此,如果债券发行前用地尚未取得,则资金支出进度将面临较大的不确定性。

除了环评和用地手续,项目勘察设计、招投标流程等环节通常也需要2-3个月。因此,前期工作需要早启动早推进。而实践中,很多项目在债券资金到位后才开始启动用地手续、勘察设计、招投标流程等工作。

2、配套资金不能按时足额到位

从专项债券项目资金筹措来源看,主要包括资本金、债券资金和市场化融资资金。对于项目资本金,应《国务院关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》(国发【2019】26号)和《国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》(国发【2015】51号)要求配置,受疫情影响,部分地区财政资金紧张,资本金无法按时足额到位,土地费及设计费、勘察费等前期费用等不能及时解决,造成前期工作推进缓慢。

3、项目施工进度慢

部分项目实施进度预估不准,实际推进进度滞后于原申报进度;也有部分项目由于施工组织不力,施工方出现经营困难,施工的自然条件和新冠疫情影响等原因导致项目工程建设推进缓慢。

4、项目建设等发生重大调整

根据《地方政府专项债券用途调整操作指引》(财预[2021]110号),专项债券一经发行,应当严格按照发行信息公开文件约定的项目用途使用债券资金,严禁擅自随意调整专项债券用途,严禁先挪用、后调整等行为。

建设内容增减调整、项目业主变更、用地调整、设计变更等情况一旦出现,项目推进就会出现停滞,重新办理手续批复,严重影响资金支出进度。

在履行具体调整变更程序方面,目前也缺少具体操作指引和细化要求,项目既无法推进,也不知道如何变更,不敢变更,进退两难。比如,已发行项目需要变更项目业主,从项目自身手续批复到省级审核备案资料再到面向市场的信息披露,具体变更有多少个程序环节,每个环节应该在什么时间、向哪个部门、提交哪些材料等缺少具体操作指引。

5、计量支付程序复杂

专项债券资金支出除了要符合相关财政政策的规定之外,还要符合建设合同约定的付款流程。在工程施工过程中,工程款的支付分为预付款、进度款和竣工决算款,支付流程非常严格。同时,基于风险控制管理等原因,预付款、进度款和竣工决算款签字审批支付流程复杂,用时长,支付比例较低也是普遍存在的现象。

2022年6月财政部发布《关于完善建设工程价款结算有关办法的通知》,要求“提高建设工程进度款支付比例。政府机关、事业单位、国有企业建设工程进度款支付应不低于已完成工程价款的80%;同时,在确保不超出工程总概(预)算以及工程决(结)算工作顺利开展的前提下,除按合同约定保留不超过工程价款总额3%的质量保证金外,进度款支付比例可由发承包双方根据项目实际情况自行确定。”。

2022年7月广东省发改委、住建厅等7部门联合发布《关于规范招投标领域工程建设保证金收取有关工作的通知》,将重点检查以下违规情形:违反《建设工程价款结算管理暂行办法》《广东省建设工程造价管理规定》《保障中小企业账款支付条例》等规定,不付预付款或预付款比例低于10%、进度款比例低于60%、竣工结算比例低于97%的,其中政府机关、事业单位、国有企业建设工程进度款支付比例低于已完成工程价款的80%的。

二、解决措施有哪些?

2022年,财政部通过专项债券穿透式监测、专项债券支出进度通报预警制度等顶层制度的不断完善来加强专项债券资金管理、防止资金闲置沉淀。财政部还表示,要常态化开展专项债券资金使用情况核查,做到从严监管不留空档,会同有关部门建立违规使用专项债券处理处罚机制,将审计查出问题纳入处理处罚范围,提高违法违规成本。在中央加强资金使用监管背景下,建议地方政府可以从以下几个方面开展工作,提高专项债券的支出进度。

(一)做好预期管理,常态化推进专项债券工作

前期工作进展、项目成熟度是影响债券资金支出进度最重要的因素。前期工作早启动,项目早成熟,债券到位后就可以尽快形成实物工作量,道理很简单,为什么很多项目还是前期工作进展慢甚至在债券到位后才启动前期工作呢?一个很重要的原因在于专项债券工作在自上而下的预期管理、各级地方政府自身的预期管理方面还不完善。

近几年财政部和发改委每年要求地方申报项目资金需求的时间是不同的,每年几个批次也是动态的,财政部和发改委对地方项目的审核时间、审核范围和审核标准也在变化和调整之中,比如,部分已发行项目未通过次年需求审核,可能会面临无法续发的问题,因此,一旦出现需求申报窗口、发行窗口,难免会出现项目良莠不齐蜂拥而上,超进度发行债券“落袋为安”的情况。

部分地方政府对于债券项目每年的评审时间、评审批次、评审标准等评审管理体系尚处于调整建设之中,区县及项目单位等进行项目谋划和准备时则难以规划和安排各个环节的工作和时间。

区县政府对每年拟发行项目在统筹规划和预期管理方面也存在不足,部分项目单位担心后续债券资金无法到位而超进度申请资金。

新预算法颁布实施后,发行地方政府债券成为地方政府举借债务的唯一合法途径。项目收益专项债券自2018年大规模发行开始,至今已有5年时间,做好预期管理,引导各级地方政府和项目单位常态化推进专项债券工作具有十分重要的现实意义。

需求申报节点及标准明确、项目评审节点及标准明确、债券发行时间及范围明确,有利于地方政府和项目单位有序开展前期工作,组织项目建设,安排资金支出。针对新建项目,根据开工时间安排资金;针对续建项目,按照工程进度保障资金;针对储备项目,适时安排前期资金,逐步构建政府投资项目梯次递进、有序建设的良好格局。

(二)多方参与,强化细化项目前期谋划

对于专项债券项目前期谋划,建议一是精准谋划,对焦十大投向等专项债券支持领域,按照“谋划一批,储备一批,实施一批”的思路,各行业主管部门深挖潜力,补短板,适度超前谋划,增加储备项目数量;二是专业谋划,引入高水平咨询机构联合会战,结合当地重大政策、重大改革、重大规划及计划等,对政府投资项目提前研究谋划,提高项目申报成功率,提升储备项目质量。

根据《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》,金融机构可以对符合要求的专项债项目进行配套融资。债贷组合对项目的要求比较高,项目的未来基金性收益、专项收入等必须满足还债和还贷的要求。建议引导金融机构提前介入专项债项目策划,灵活运用信贷产品,结合实际提供量身定制的金融服务,更好的发挥专项债券四两拨千斤的作用。

(三)协同作战,压实各方责任

建议地方政府成立由财政、发改、国土、住建等部门组成的专项债券支出工作专班,紧盯项目实施,咬定目标、倒排工期、挂图作战、加班加点,直面项目实施过程中的问题,重点攻坚,抓好开工、建设、支付“三个环节”,以项目快开工、快建设推动资金快支出、快见效。聚焦“快开工”,坚持“急事急办、特事特办”,通过绿色通道、并联审批、专班服务等方式,切实破解专项债券项目“审批慢”“开工难”等堵点问题。聚焦“快建设”,督促项目施工单位加大力量投入、加快施工进度,三步并作两步、两步并作一步,通过多点开花、多线推进全面加快项目建设进度。聚焦“快支付”,紧盯“零支出”“慢支出”项目,拿出针对性、精准性措施,高质高效完成专项债券资金支出任务。

(四)“奖惩分明”,加强监督管理

财政部明确将分配新增专项债务限额与各地实际支出进度挂钩,建议各省、市、县参照财政部做法,在债券发行额度分配方面与支出进度挂钩,与储备项目数量挂钩,形成明确的机制和预期。对积极申报、提前谋划、规范支出进度快的部门和单位进行激励,对有条件申报而未申报、对债券申报消极应付、项目进度推进慢的部门和单位进行通报,“奖惩分明”,引导各级地方政府和项目单位多储备高质量项目,多发行成熟度高的项目,保障债券资金尽快形成实物工作量,发挥资金使用效益。

目前大多省份,对于专项债券项目的审核属于综合评价,从项目公益性、收益性等前置条件审核到收入、成本、手续批复办理情况等细节,只要综合评分达到要求,即可作为发行备选项目。建议加强债券发行前对项目成熟度的二次审核,明确拟发行项目成熟度标准,提高债券发行“门槛”。

同时,加大日常考核监督力度,完善项目台账、资金支出台账,定期通报专项债券发行、资金拨付和支出进度,对进度缓慢的市县、部门和单位实施预警提示,同时定期召开专项债券支出调度会议,针对推进过程中出现的问题进行分析和跟踪,直至问题解决。

三、总 评

地方政府专项债券是落实积极财政政策的重要抓手,是应对经济下行压力,拉动投资最直接、最有效的政策工具之一。随着各地加大力度推进项目开工建设,如何采取更有力的举措加快专项债券资金支出进度,防止资金沉淀闲置,尽快形成实物工作量,对于稳投资促增长、保持经济运行在合理区间具有重要意义。深入分析问题原因,研究进一步完善专项债券管理措施,持续加强“借、用、管、还”全流程管理,促进资金规范高效使用。专项债券的使用管理是一项政策性强且复杂度高的系统性工作,除了顶层制度的不断完善外,更需要相关部门转观念转作风,克服畏难心理,主动钻研、创新性谋划,上下一心,以钉钉子的精神、以绣花功夫把工作做扎实、做到位,用足用好专项债券政策。

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