光明日报
前往“种草”的景点却发现被骗，被私设的“路卡”收取费用，因没有安全设施而遭遇危险……当前，新兴的小众旅游目的地成为旅游者们的“新宠”，但是遭遇了私设“景点”问题的游客却有苦难言。
近期，一些地方未经相关部门许可私设“景点”，违规为游客提供游览服务、违规开展旅游经营活动，造成了一系列的问题和隐患。对此，文化和旅游部近日发布消息，定于今年9月至11月开展私设“景点”问题专项整治工作，并印发《私设“景点”问题专项整治工作方案》（以下简称《方案》），进一步规范旅游市场秩序，保护生态环境，维护游客权益。目前，各地已经纷纷开始落实开展整治行动并打开投诉举报通道。私设“景点”问题为何屡禁不止？应如何根治？对这一乱象旅游业界应反思哪些问题？记者对此开展了采访。
私设“景点”破坏市场秩序
“想去郊区人少的景点又怕踩到雷，几条徒步线路也怕不安全。”对于已经游览过很多景区的肖女士来说，近期一些小众旅游线路吸引了她的注意力，但她因为私设“景点”的新闻而陷入矛盾。
私设“景点”一直是旅游乱象之一，其引发安全事故、旅游纠纷也屡见不鲜。所谓私设“景点”，即未经法定程序，未经有关部门批准许可设定的景点，主要包括无照经营旅游项目、擅自收取门票、私自建旅游设施、虚假宣传宰客欺客，私自改变土地用途等形式。
无人管理，配套设施和服务缺失，胡乱收费，安全、卫生问题堪忧……私设“景点”的这些问题让不少游客深受其害。
旅游法明确规定，景区开放应当具备必要的旅游配套服务和辅助设施、必要的安全设施及制度，以及必要的环境保护设施和生态保护措施。显然，私设“景点”不具备这些条件，不符合旅游法相关规定。
南开大学现代旅游业发展省部共建协同创新中心主任石培华指出，私设“景点”是对旅游资源的无序开发，由于缺乏科学规划与引导，容易造成对区域环境和资源的破坏；由于缺乏法律的监督和政府的监管，在土地、环境、建设等方面容易发生违规行为，游客权益与旅游安全无保障。“此外，私设景点会扰乱旅游市场秩序，如同没有营业执照的黑车一样，损害正规景区的合法权益。”
“开展整治私设景点工作具有重要意义，具有堵漏洞、治盲点、防冲击、保安全等多重作用，通过整治，能够有限降低未受监管的旅游经营行为的外部性，维护基本的行业秩序，保障旅游者安全和合法权益。”中国社科院旅游研究中心秘书长金准说。
私设“景点”现象为何屡禁不止
“野生景点全攻略”“宝藏拍照地”“夏日免费踩水好去处”……在一些社交平台、短视频平台，这样的推荐语极具吸引力。互联网的影响力助长了私设“景点”行为，不仅涉及虚假宣传，更会有人趁热度在景点附近设卡收费，让游客大呼“上当”。
记者搜索某社交平台发现，推荐野生景点、野游路线的笔记仍有不少。如某博主在推荐京郊鳌鱼沟徒步探秘线路时，直言其不是景区、无人管理，有评论则表示“有人拦住收费”“都是滤镜效果”“再也不去了”。
私设“景点”问题由来已久，除了网络的推波助澜，还有更深层的原因。专家指出，主要原因包括三方面，一是利益驱使，二是监管缺失，三是供给不足。
“对于想要挣快钱的投机者来说，私设‘景点’门槛不高，投资少、见效快，牟利空间大，监管的缺失使得违法成本较低。私设‘景点’行为的监管涉及多个部门，在具体的监管过程中极易产生监管盲区与漏洞。”石培华说。
金准认为，多部门管理交叉，既存在多头管理的部分，也存在管理上的盲区，由此给了相关业态野蛮生长的空间；新业态迅速发展，也积累了很多问题，这些问题触及了传统景区景点管理上的空白点。
从供需角度看，现有景点数量不足，也未满足游客旅游消费升级需求，这为私设“景点”的野蛮生长创造了机会。如露营、探险、徒步等户外旅行方式已拥有大量爱好者，而一些传统景区并不具备这些功能，无法满足游客需求。
“具有景点性质、但未被纳为景区景点管理的经营行为，目前来看性质难以界定，特别是在露营、远足、休闲运动形成风潮后，传统景区、类景区、待开发资源之间的边界变得日益模糊，景区景点的管理边界、认证等存在一系列界定问题。”金准说。
多方合力共建监管长效机制
对于非法私设“景点”行为，各地曾有过不少整治行动，但仍很容易在行动后“死灰复燃”。专家指出，根治这一乱象需要多方力量，通过多部门联合执法，提升监管和治理效率，整合监管力量，加强监管执法，提高违法成本。
此次《方案》明确了工作重点，要求各地对辖区内私设“景点”问题进行全面排查；根据排查摸底结果，立即依法依规开展整改。同时，严格执法惩处，各地文化和旅游行政部门、文化市场综合执法机构要联合自然资源、生态环境、市场监管等相关部门，落实执法责任。
实际上，私设“景点”问题背后还折射出政府部门、景区公司、当地村民等多方利益之争，一些火起来的“景点”收益归属问题模糊不清。对此，《方案》提出，要建立长效机制，各地要以专项整治为契机，深入研究私设“景点”问题成因，厘清政府、市场、当地群众等各方关系，逐步实现共建共治共享。
“要明晰界定景点的管理边界，清晰私设‘景点’的治理范畴，明确相应的主管部门和跨部门协作机制，设置相应审批、管理、监督、复核程序，形成明确的‘红绿灯’制度，优化各项流程，由此建立长效机制。”金准指出，对于传统景区之外的旅游行为以及可能的隐患，应针对各类在册不在册的景点进行安全大排查，整治一批不合规的单位、关停一批严重违规的景点；出台白名单制度，用认证、审核、推荐的方式引导游客前往安全合规的景点游玩。
根治私设“景点”乱象并非一朝之功。石培华指出，要完善景区申报与管理长效机制，变堵为疏，通过政策和制度引导与支持，建立高效的景点申报机制，完善私设景点的治理与监管机制，构建政府、市场、社会间的监管和治理合作机制，建立健全关于私设景点的投诉举报制度。
同时，政府部门、户外运动等行业协会都应加强安全引导和宣传，让游客强化安全意识，避免盲目跟风；督促网络平台加强内容审核，不随意推荐私设“景点”和野生旅游活动，做好安全提醒。
对待新业态不应“一刀切”
从另一个角度看，私设“景点”现象反映了一定的市场需求状况，也反映了旅游市场供给的“短板”。
有人说，“有些地方原本不是景点，去的游客多了也便成了景点”“人们不仅怕撞衫，也怕撞景”。关于旅游，当下很多年轻人已对千篇一律的旅行目的地兴趣寥寥，而“先锋者”“探路”“小众”成为备受青睐的关键词，户外探险、徒步、自驾等出行方式深受喜爱。这样的实际需求助长了野生“景点”、私设“景点”野蛮生长。
北京联合大学旅游学院教授李柏文告诉记者，实际上，这些非正规“景点”包括有人经营和无人经营两种情况，对于没有运营主体的，只有游客自身能够作为责任主体，而对于游客的直接监管则十分困难。
“归根结底，这是由于全域旅游理念的普及，使得游客的旅游行为发生了变化，很多旅游行为已经发生在传统景区之外，但是行业管理没有跟上变化。景区外的旅游管理，成为当前面临的重要课题和挑战。”李柏文建议，对于没有经营主体的野生景点，要将直接管理转为间接管理，将标准化管理转为认证管理，即有关部门对其具备的条件和服务进行认证。如面对探险、徒步等户外旅游需求，政府可以发布推荐名单，对热门线路指定安全的时间段、区间段，同时加强全程监控，做好气象监控和提示等。
不少专家都认为，对于新生业态不应简单“一刀切”，运营者中有只想短期牟利的，也有想长期经营但未来得及办理一系列手续的，两种情况需区别对待。对于设施和服务相对完善、符合生态环境评估和安全要求的“景点”，可以责令其整改，补充办理相关手续，通过法定程序转型为正规景区。
“对我国当前私设‘景点’进行大摸排，系统梳理当前私设‘景点’的现状、特征与类型，对症下药，分类施策。按照相关法律规定，具备旅游开发条件的景点，要给予政策和资金支持，推动其合法化；不能满足基本安全需要的、破坏生态的，依法严厉取缔，依法追责相关责任人。”石培华说。
专家表示，要加快景区转型升级，以满足人们日益个性化多元化的旅游需求；要建立全域旅游的思路，摒弃同质化竞争模式，摆脱对门票经济的依赖，开发更深度的旅游特色服务。
私设“景点”整治的对象为未经相关部门许可，在一定的场所或区域，违规为游客提供游览服务、违规开展旅游经营活动的行为，主要包括：
无照经营，扰乱旅游市场秩序的；未经许可，擅自收取门票费用的；私自建设旅游设施，破坏生态环境的；无证经营高风险旅游项目，存在旅游安全隐患的；虚假宣传、欺客宰客，损害游客合法权益的；私自改变土地用途，开展旅游经营的；其他违规提供旅游服务的。
《私设“景点”问题专项整治工作方案》要求，各地要以专项整治为契机，深入研究私设“景点”问题成因，理清政府、市场、当地群众等各方关系，逐步实现共建共治共享。
【文旅快评】
建立整治私设“景点”长效机制
旅游是小康社会人民美好生活的刚性需求，发展旅游的根本宗旨是为民、富民、利民、乐民。但在发展实践中，违规开展旅游经营、提供游览服务的景区景点，不仅没有让人们感受到旅游所带来的获得感、幸福感，反而使人们的安全感受到了严峻的挑战。为此，文化和旅游部印发《私设“景点”问题专项整治工作方案》，部署开展三个月的专项整治行动，致力于消除私设“景点”对市场秩序、生态环境和游客权益的消极影响，得到了各地的积极响应、社会的普遍好评。
私设“景点”对社会经济稳定有序发展造成的不良后果主要表现在三个方面。第一，私设“景点”之害在于扰乱公共秩序。无照经营或未经许可擅自收取门票费用，扰乱旅游市场秩序，破坏公平竞争环境；虚假宣传、欺客宰客，损害游客合法权益，抹黑旅游业形象，影响旅游市场健康有序可持续开展。第二，私设“景点”之害在于破坏公共利益。违背商业运营的基本流程和规定，私自建设旅游设施、设立“景点”，往往涉及侵占公共资源、擅自改变土地用途、破坏生态环境，影响公众利益。第三，私设“景点”之害在于影响公众安全。随着人们需求变化，蹦极、攀岩等极限项目日益增多，户外休闲方式日益多样，而私设“景点”无证经营这些项目就存在严重的安全隐患，出现安全事故后往往要动用公共资源，将“私”人成本转嫁为社会成本，增加社会运行成本。
要有效推进私设“景点”的治理整顿，需要深入分析问题的成因。
从供给方而言，多数私设“景点”是由于旅游投资者或经营者图省事、嫌麻烦，项目本身不合规不合法，心存侥幸，攫取经济利益。也不乏由于缺乏法律法规意识而私设的，尤其是在乡村地区创业的农户，凭借青山绿水或老村古宅的资源优势，未向工商行政管理部门或文化和旅游部门登记或报批，擅自从事旅游经营活动的。
从需求方来看，旅游活动的大众化推动旅游消费的个性化和多样化，全域化旅游发展也使得旅游活动不再拘泥于传统景区景点，露营、自驾、探险等新需求要求旅游供给和设施建设的多元化，传统旅游景点难以满足这些需求的情况下，私设“景点”就“应运而生”。少数探索型“驴友”热衷于探索和寻找无人问津的野景点，也为私设“景点”提供了机会。现代媒体技术“扩音器”效应也是私设“景点”快速发展的重要原因。网红打卡地、知名野景点通过社交媒体平台快速传播，激发消费者的猎奇、跟风的心态，导致私设的“景点”受到更多关注甚至追捧。
从监管方来看，私设“景点”屡禁不止主要是因为这些“景点”要么地处边缘区域，要么是监管上的交叉区或阴影区，监管事项繁杂、查处主体不明，给整治规范增加了难度。
为此，需要综合提升旅游业治理能力和治理体系现代化水平，对于不同类型的问题分类探查、分类整治，不搞一刀切、一阵风，建立整治私设“景点”的长效机制。
第一，提高政府部门协同治理能力。要通过设立工作专班或纳入相关议事协调机构定期讨论，加强部门之间沟通与协调，重点强化文旅、市场、环保等多部门之间协同治理能力。要充分利用现代化智慧治理手段，采用卫星监测、无人机拍摄、基于位置的技术等现代科技手段以及对在线舆情大数据监测，及早识别和发现私设的“景点”，提高排查效率。
第二，统筹整合多元利益主体的关系。要优化营商环境，增强服务意识，采用大数据、人工智能等智慧治理平台，提高旅游公共服务能力，既通过把好市场准入关来提升旅游业供给质量，又避免因为政策服务环境不够好而导致有些“景点”不办手续、脱离有效监管。要加强对社交媒体平台旅游产品宣传方面的监督与审核机制优化的要求，尽快出台社交媒体和平台相关标准和规范，杜绝虚假宣传，倡导平台的社会责任，加强对市场消费的有序引导。要积极倡导和推进可持续发展理念，在生态可持续、经济可持续的基础上高度重视社会可持续问题，通过“社区参与、利益共享”模式，构建政府端、投资端、社区端的共建共治共享新格局。
第三，加强旅游市场的教育引导。要加强针对经营业者的培训，加强法律法规和专业知识的普及工作，在有组织的团队旅游或团建活动中不包含私设“景点”。要突出对消费者的警示教育宣传，提高安全意识和防范意识，通过红黑榜等方式，曝光私设“景点”，方便公众甄别选择，引导公众自觉规避私设“景点”。
第四，加强合规的旅游供给的创新能力。只有当合法合规经营的景点不断提高满足多样化市场需求的能力，不断提高对新兴旅游需求的动态适配能力，才能最大程度减少私设“景点”的生存空间。既要为景区景点及时提供有效的支持，帮助景区景点解决业态创新面临的政策引导、用地指标、市场推广等具体困难，又要充分利用先进技术做好旅游公共服务建设，尤其是加强户外休闲旅游消费集中区域的公共服务设施建设，做好自然教育和解说、安全提醒与保障以及求助救护等方面的设施。
（作者：宋昌耀 厉新建，宋昌耀系北京第二外国语学院旅游科学学院旅游管理系主任；作者厉新建系北京第二外国语学院首都文化和旅游发展研究院执行院长）
